Materialização do Conceito de Software Público: Iniciativa CACIC

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O texto relata a experiência do Consórcio de Desenvolvimento do Software CACIC, coordenada pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, e viabilizada através de parceria com a instituição responsável pelo desenvolvimento da versão original do software: a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV.


O relato é feito a partir de breve resgate dos princípios que fundamentam o compartilhamento de software entre instituições públicas de informática, incluindo o conceito de "Software Público Brasileiro", cunhado em 2001. São também tratados em síntese os diferenciais para a temática proporcionados pela consolidação do modelo de licenciamento GPL (Licença Pública Geral), próprio do Software Livre, no âmbito do setor público. A conclusão fortalece a percepção de que o CACIC representa importante passo para a consolidação do conceito de Software Público no país.

1. INTRODUÇÃO

O fundamento para tratar software desenvolvido pelo setor público como objeto de compartilhamento pode ser obtido na Teoria dos Bens Públicos (MUSGRAVE, R. Finanças Públicas, Rio de Janeiro: Campus, 1980.): bem público como aquele que apresenta características de indivisibilidade e de não rivalidade. Ou seja, pode ser usado por todos sem que com isto se estabeleça competição entre os usuários pelo bem. Ora, tais características são inerentes ao software: se um ou muitos o utilizam, os demais não perdem a possibilidade de vir a usá-lo, não há limitação sequer para quem o desenvolveu. Ao contrário, consideradas as possibilidades de aprimoramento a suas funcionalidades por diferentes atores, sua qualidade pode ser em muito ampliada através da disseminação de seus códigos fonte e da efetiva colaboração dos usuários e desenvolvedores.

Por outro lado, o caráter cada vez mais estratégico do software para governos e sociedade, a similaridade de demandas de entes públicos, a restrição de recursos humanos e materiais para seu atendimento e o acervo de soluções desenvolvidas pelos diferentes poderes e esferas, justificariam que iniciativas de cooperação governamental no sentido de compartilhar e publicizar software fossem freqüentes e numerosas. O cenário real, no entanto, é bem outro. Práticas de compartilhamento de software por entes públicos e destes com a sociedade são ainda esporádicas, no Brasil e, até onde se pode enxergar no mundo. Dentre as restrições para tornar cotidianas tais práticas há aspectos financeiros, culturais, tecnológicos e mesmo jurídicos. De forma não exaustiva poderiam ser citadas: * Receio da instituição desenvolvedora quanto a: * Sobrecarga por demandas de serviços de suporte e customização por parte dos demais usuários da solução, sem contrapartidas; * Possíveis restrições jurídicas decorrentes da cessão e uso do bem produzido no âmbito do setor público; * Riscos à segurança das informações governamentais tratadas pela solução decorrentes da publicação de seu código fonte; * Apropriação do código por instituições privadas, com o conseqüente "fechamento" do acesso a melhorias produzidas; * Manutenção do nível de qualidade da solução para atender as demandas crescentes; * Receio de potenciais usuários quanto a mudanças nas regras de acesso ao software, quanto à descontinuidade da solução etc; * Inexistência de padrões universais para produzir e documentar programas; * Desconhecimento de boas práticas similares. * Pela complexa relação entre o setor público, privado, o terceiro setor e o colaborador individual, onde todos os atores tenham os seus papéis compreendidos para o pleno funcionamento de uma Comunidade .

A consolidação das principais modalidades de licenciamento associadas ao software livre (Inclusive com a publicação da CC/GPL em português.) estabelece, em tese, ambiência propícia à superação de boa parte dos limitadores listados, em especial os que se referem aos "receios de instituições desenvolvedoras e de potenciais usuários". Afinal, várias das garantias pretendidas seriam possíveis através da adoção de licenciamento em modalidade GPL no software a ser publicizado. Questões como não fechamento futuro de códigos derivados da versão originalmente livre, impossibilidade de alteração na modalidade de licenciamento de dada versão e direito público às melhorias produzidas em softwares livres são diretamente tratadas pela modalidade de licenciamento referida (Em 2004 foi publicada versão em português da licença, com o reconhecimento formal das autoras da concepção mundialmente aceita: Creative Commons e Free Software Foundation.) Neste contexto foi formulado o conceito de Software Público Brasileiro (PROCERGS. Construindo uma plataforma tecnológica - Software Público Brasileiro, 2001, mimeo.), associado a estratégias para ampla publicização de softwares desenvolvidos pelo governo e prevendo tratamento para o conjunto das restrições tratadas anteriormente. Ainda assim faltava uma experiência bem sucedida, capaz de ser sentida por parcela expressiva da sociedade e de materializar a nova modalidade de licenciamento e modelo de gestão. Como se verá a seguir, o Consórcio CACIC se aproxima muito destas condições e pode se efetivar como um caso concreto do preconizado Software Público.

2. CONSÓRCIO CACIC

2.1 Breve Histórico

Dentre as tarefas a cargo de cada escritório regional da DATAPREV está o gerenciamento das redes locais instaladas nas agências do INSS no território a ele circunscrito, em geral correspondente a uma unidade federativa. Considerado o fluxo de cidadãos nas agências, dispostas em diferentes pontos do estado, a manutenção de níveis satisfatórios de serviço sempre foi um desafio para as equipes técnicas alocadas.

Este quadro foi o elemento motivador para que em 2.000, profissionais que atuavam no escritório regional da empresa no estado do Espírito Santo, iniciassem a concepção de projeto de software com funcionalidades referentes à coleta e consolidação de informações sobre configurações de software e de dispositivos de hardware instalados em redes locais, através de arquitetura de agentes. O projeto foi denominado CACIC - Configurador Automático e Coletor de Informações, e embora tivesse caráter local, resultou ao longo do tempo em versões estáveis e documentadas, utilizadas por outros escritórios da DATAPREV. Adicionalmente, tendo em vista a adoção de premissas de interoperabilidade - interface web e http - e o uso prioritário de ferramentas livres (Arquitetura LAMP: Linux, APACHE, MySql e PHP, com alguns componentes em DELPHI.), no desenvolvimento do software, o CACIC se caracterizava como solução passível de instalação e uso em uma diversidade de ambientes, a custos muito baixos. Ainda assim, o caráter não corporativo do projeto na DATAPREV, não permitia que o CACIC fosse otimizado ao ponto de se estabelecer como solução de "prateleira" da instituição para outros órgãos de governo, ou mesmo que viesse a ser adotado no conjunto do parque por ela atendido.

2.2 A Formação do Consórcio

Paralelamente a este processo, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento - SLTI/MP, vivia o desafio de atender às suas atribuições como órgão central do SISP - Sistema de Administração de Recursos de Informática e Informação da Administração Pública Federal ( Decreto no. 1048, de 21 de janeiro de 1.994 - criação do SISP - e decreto 5.134, de 7 de julho de 2004, a SLTI é seu órgão central.) Neste sentido, deve-se registrar que, até o início de 2003, o suporte à função mais elementar do SISP - obtenção das informações de inventário do imenso parque instalado no Governo Federal - era feito através de aplicação que exigia que coordenadores de informática dos órgãos informassem periodicamente os totais de cada dispositivo/ferramenta instalados em redes locais sob sua responsabilidade. Ainda que a estratégia fosse sustentada por decreto do presidente do Comitê Gestor de Governo Eletrônico (Resolução Nº 14 de 6 de dezembro de 2002 - Comitê Executivo do Governo Eletrônico.), jamais resultou em informações confiáveis. Desta forma, em outubro de 2003, foram iniciados estudos para a adoção de software baseado em arquitetura de agentes, como alternativa mais racional para obtenção do inventário de recursos.

Os estudos, conduzidos no ambiente do Ministério do Planejamento, em parceria entre a SLTI e a coordenação de informática do Ministério, incluíram a avaliação de soluções de mercado e do setor público, dentre elas o CACIC. O processo foi atentamente acompanhado pelos coordenadores de informática dos demais órgãos da Administração Federal, sendo ponto de pauta freqüente de fórum dos coordenadores de informática de ministérios e do Grupo Técnico de Migração para Software Livre (Grupo de trabalho coordenado pela SLTI/MP com o objetivo de apoiar os trabalhos dos Comitês Técnicos do Governo Eletrônico que tratam das temáticas de Software Livre e de Sistemas Legados). O interesse pelo tema justificava-se pela inexistência de soluções similares, em expressivo número de ambientes. O que evidenciava que os resultados da avaliação em curso seriam úteis para muitos órgãos.

Embora o estudo tenha concluído por alguma superioridade de solução de mercado em relação ao CACIC, especialmente no que tange a requisitos de usabilidade e eficiência, muitos fatores apontavam para que fosse recomendado o uso da solução desenvolvida pela DATAPREV, dentre os quais destacam-se * Custo das soluções de mercado; * Não aderência da solução de mercado às diretrizes do Governo Eletrônico, em especial no que tange ao uso de softwares livres na arquitetura de desenvolvimento, atendimento à e-PING (Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico, disponível em www.governoeletronico.gov.br.) e ; * Pleno acesso ao código fonte do produto.

Neste sentido, considerando ainda o caráter crítico das informações a serem tratadas pela aplicação, foram iniciadas pela SLTI/MP junto à direção da DATAPREV discussões no sentido de que o CACIC viesse a ser gradualmente adotado pela Administração Pública Federal através de estratégia que combinasse duas linhas: (i) a imediata instalação e uso da versão existente e (ii) o desenvolvimento colaborativo de versões futuras, que viessem a contemplar o conjunto de requisitos desejados. Além da SLTI/MP, os coordenadores de informática de três outros órgãos - Ministério do Desenvolvimento Agrário, da Educação e do Meio Ambiente - dispuseram-se a aderir espontânea e prontamente à iniciativa. Inclusive através da alocação de técnicos em tarefas de desenvolvimento de novas funcionalidades prioritárias, dentre as quais agente para uso em estações cliente com sistema operacional livre e camada de web service para consolidação de informações produzidas em diversas redes locais.

Restava no entanto o desafio de garantir que o processo fosse conduzido sob condições juridicamente sustentáveis, conforme tratado no tópico anterior. No caso em questão, tais garantias envolviam: * que os dirigentes da DATAPREV não viessem a ser juridicamente questionados quanto a eventual dano causado aos interesses da empresa pela cessão do produto; * que a DATAPREV ou a SLTI/MP não viessem a ser responsabilizadas por problemas decorrentes do uso do software pelos potenciais usuários; * que os demais órgãos não viessem a ser surpreendidos pela alegação de uso não autorizado do CACIC; * que houvesse garantias de que toda melhoria incorporada ao software pudesse ser reusada pela comunidade usuária, e por conseqüência retornasse à instituição patrocinadora do desenvolvimento original: a DATAPREV .

Embora fosse possível prever que o equacionamento do conjunto de condições relacionadas seria possível através da adoção de licenciamento do software na modalidade GPL, a situação nunca havia sido tratada com esta abrangência por qualquer órgão da Administração Pública Federal. Mas ao contrário de paralisar o processo, o caráter de ineditismo da tarefa motivou os intervenientes a trilhar passo a passo e com todo rigor os procedimentos que viessem a dar sustentabilidade legal à iniciativa. O que envolveu dentre outros instrumentos: registro de autoria/propriedade do software junto ao INPI por parte da DATAPREV, estabelecimento de convênio entre esta e a SLTI/MP e o posterior licenciamento do CACIC na modalidade GPL. Este esforço, coordenado pelas consultorias jurídicas da SLTI/MP e DATAPREV, contou com importante colaboração da procuradoria do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação - ITI, e é hoje entendido como um dos sub produtos mais relevantes da iniciativa do Consórcio: o estabelecimento de modelo de procedimentos para que outros softwares desenvolvidos pelo setor público venham a ser compartilhados e aprimorados pelo conjunto da sociedade, de forma juridicamente responsável (www.governoeletronico.gov.br/cacic/modelos).

2.3 A Comunidade CACIC

Assim que se estabeleceu a convicção de que seria possível equacionar as garantias necessárias para uso e desenvolvimento colaborativo da solução, foi realizada a 1a. Convenção de Usuários do CACIC. O evento, realizado em Brasília em 22 de março corrente, teve participação compatível com o interesse dos coordenadores de informática na Administração Federal pela solução: representantes de cerca de 30 instituições. O processo foi enriquecido pela presença do líder de um dos softwares livres mais utilizados no Brasil: o Open Office, permitindo assim que os participantes tivessem uma visão detalhada e real das condições para interagir com a inovação em pauta.

Nesse ambiente, foi validado o modelo de gestão do Consórcio CACIC com a seguinte lógica geral: * Cabe a SLTI/MP a alocação de recursos humanos e de infra-estrutura para gestão do Consórcio, incluindo-se aí hospedagem (www.governoeletronico.gov.br/cacic) e gestão dos conteúdos, inclusive todo o código fonte, liberação de versões, gerenciamento de usuários e de listas de discussão; * Cabe a cada um dos demais integrantes do Consórcio a alocação de recursos humanos para a instalação e uso do CACIC em seu ambiente computacional; * A alocação de recursos humanos necessários ao desenvolvimento e estabilização de versões futuras será feita pelos participantes do Consórcio, mediante negociação caso a caso, sendo sempre precedida pela avaliação de prioridades dos conjuntos dos membros.

Os resultados da Convenção incluíram ainda cronograma de instalação da versão existente do software nos órgãos interessados, priorização coletiva de requisitos de versões futuras, plano de capacitação das equipes e mecanismos para gestão de configurações.

Ou seja, estava assim instituído o Consórcio CACIC no âmbito da Administração Pública Federal. Mas, como o entendimento dos membros era que a sociedade, especialmente através das comunidades de informática pública e de software livre, deveria também ser convidada a aderir à iniciativa, o Consórcio foi a seguir divulgado em fóruns representativos (XI Congresso Nacional de Informática Pública e VI Fórum Internacional de Porto Alegre). Tais encaminhamentos levaram à expressiva ampliação dos interessados, que hoje incluem estudantes, universidades, empresas, ONGs, governos estaduais, municipais e instituições do legislativo e judiciário. Ou seja, o que parecia a princípio ser uma demanda estritamente da Administração Pública Federal, mostrou-se de interesse para significativa parcela da sociedade, como pode ser ilustrado pelos seguintes exemplos de adesões: * Governos da Argentina, do Paraguai e da Venezuela. A partir da explicitação destes interesses, o governo brasileiro, através da SLTI/MP e o governo venezuelano através da empresa estatal Petróleo da Venezuela - PDVSA, firmaram acordo para gerar a versão em espanhol da ferramenta; * Instituições de Informática Pública Estaduais: a Companhia de Informática e Automação do Estado de Santa Catarina (CIASC) e a Companhia de Informática do Paraná (CELEPAR) estão utilizando e aprimorando o CACIC, com vistas a constituir consórcio estadual de desenvolvedores e de suporte aos estados. Paralelamente, o Governo Eletrônico do estado de Minas Gerais também tem estudado a ferramenta; * Prefeituras: a adequação do software para esta realidade tem sido feita individualmente por várias instituições municipais, dentre as quais a instituições de informática pública de Belo Horizonte, Recife, Curitiba, João Pessoa e Rio das Ostras. Adicionalmente o Consórcio de Municípios para o Software Livre (COMSOLI) tratará da divulgação do CACIC junto a seus associados; * Empresas: o Grupo Mabel, empresa do ramo alimentício, iniciou a prospecção do sistema de inventário e demonstrou interesse em utilizá-lo internamente na organização. Os gerentes e analistas de sistemas de diversas outras grandes empresas, como a Varig, Itapemirim, Águia Branca, BS Colwey Pneus, Tok Stok, Curinga Pneus, também solicitaram acesso à documentação para conhecer com mais detalhes a solução; * Grupos de Pesquisa: A Universidade de Brasília (UnB) está analisando em profundidade o projeto, com vistas a refinar e complementar sua documentação. A UFMG está operacionalizando a acoplagem da ferramenta livre NAGIOS para o controle das máquinas servidoras. Grupos de pesquisa da UFPA, UNICAMP, PUC-Minas, UNISINOS, UNIVATES e CEFET-SC também estão em contato com o CACIC.

Desta forma, o Consórcio CACIC, originário da decisão de agentes públicos de compartilhar responsavelmente um software desenvolvido com recursos públicos, configura-se hoje como experiência de caráter exemplar: o uso do software é feito por dezenas de instituições, melhorias e evoluções de suas funcionalidades estão articuladas sem que sejam necessárias despesas de vulto por qualquer dos parceiros ou da coordenação, a aderência a padrões é premissa básica do desenvolvimento e não são esperados quaisquer problemas jurídicos para o modelo.

Deve-se registrar ainda que os primeiros efeitos positivos de seu uso por equipes de informática do governo permitem antever um novo conjunto de benefícios do empreendimento: fortalecer a cultura de compartilhamento de software entre entes públicos. Ou seja, a vivência de interações em uma comunidade de desenvolvimento ativa e gerenciada tem se mostrado como potente antídoto para resistências em disponibilizar soluções desenvolvidas internamente e mesmo para utilizar softwares livres em maior escala. Neste sentido, já podem ser observadas articulações de coordenadores de informática do governo federal para criação de novos consórcios e a ramificação da Comunidade CACIC para além da esfera governamental.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

É evidente que a iniciativa do Consórcio CACIC não seria possível se ao longo do tempo a tese de defesa do compartilhamento de software pelo setor público não tivesse sido intensamente debatida, se experiências alinhadas a esta tese não tivessem sido implementadas, enfrentado e gradualmente superando obstáculos, ou se a comunidade de software livre não tivesse atingido o grau de maturidade atual. Ou seja, não está se falando de forma alguma do "princípio da história". Tampouco poderia se pensar que a partir da constituição da comunidade CACIC se tenha chegado ao ponto final dos desafios para materialização do Software Público Brasileiro. O estágio atual da iniciativa representa em verdade novos compromissos para os envolvidos: manter gerenciada e ativa a comunidade CACIC, incentivar e planejar cuidadosamente a constituição de novos consórcios. Embora a experiência esteja se consolidando, já é possível perceber que esse protagonismo do governo pode acelerar o processo de compartilhamento de soluções pelo setor público e criar desdobramentos para um novo modelo de negócios no segmento de software. Para tanto, as contribuições serão bem-vindas e todo o aprendizado se tornará um novo passo para sedimentar o conceito de Software Público no país.

AUTORIA

Anderson Peterle (anderson.peterle@previdencia.gov.br) Assistente de Tecnologia da Informação da DATAPREV, lotado no escritório regional do estado do Espírito Santo.

Carlos Alberto Jacques de Castro (castrocarlos@via-rs.net) Analista de Sistemas, Consultor de TI e ex-Diretor de Operações e Telecomunicações da DATAPREV.

Corinto Meffe (corinto.meffe@planejamento.gov.br) Gerente de Projetos do Departamento de Integração de Sistemas, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, cedido pela DATAPREV.

Nazaré Lopes Bretas (nazare.bretas@planejamento.gov.br) Gerente de Projetos do Departamento de Integração de Sistemas, Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, cedida pela PRODABEL.

Rogério Santanna dos Santos (rogerio.santanna@planejamento.gov.br) Secretário de Logística e Tecnologia da Informação, Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. PALAVRAS-CHAVE Compartilhamento de Conhecimento - Desenvolvimento Colaborativo - Software Livre - Software Público - Informática Pública

RESUMO

(*) Publicado na IP - Informática Pública, volume 7, número 2, ISSN 1516-697X, set./2005 - fev./2006, Empresa de Informática e Informação do Município de Belo Horizonte - PRODABEL - Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.


Fonte: Corinto Meffe